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中美博弈加劇下的涉臺外交

日期:2019-08-20 11:16 來源:《統一論壇》雜志 作者:修春萍

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  世界正在經歷著百年未見的大變局,這是近年來不斷升級的中美博弈的大背景,更確切地說,中美博弈加劇其實正是世界百年大變局一個重要組成部分。中美博弈加劇所帶來的影響是全方位的,涉及中國內外事務諸多方面,具有復雜國際背景的臺灣問題深受影響在所難免。

  一、中美博弈加劇與中國國際環境

  現階段中美關系呈現出對抗性上升、博弈加劇的突出特點。對于中美關系這種狀況,多數看法認為仍將持續一段時間,短期內不會發生根本性逆轉。事實上,美國已明確將中國定位為戰略競爭對手,而這一定位的判斷,則是基于中國的發展正在挑戰美國的世界領導地位,破壞了戰后以來美國主導的、以美國為中心的、西方世界普遍接受與支持的國際秩序。如果從這個角度看,目前正在發生的中美在戰略、政治、外交、軍事、貿易、科技、金融等廣泛領域的摩擦與沖突,在未來一個時期不僅將不斷擴大,而且可能持續升級。

  美國是當今世界唯一超級大國,中國是具國際影響力、僅次于美國的世界第二大經濟體,而且在經濟體量上中國2018年已接近美國的三分之二。中美目前的矛盾、沖突不斷擴大與升級狀態,被不少人描述為守成大國與發展中大國之間的必然遭遇。中美兩國會否陷入修昔底德陷阱,抑或能找到不需要兩敗俱傷的更好相處方式,是一個正在熱議的問題。眾說紛紜,見仁見智。筆者關注重點不在于此,而是中美兩個大國博弈加劇所產生的影響,尤其是給中國外交環境帶來的變化。自2017年底美國在《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》中明確將中國定位為戰略競爭對手以來,美國全方位加大了遏制中國的力度,攪動起全球大范圍遏制中國發展的風潮。美國高調推動的、矛頭直指中國的“印太戰略”,得到了同樣有意遏制中國影響力的日本、澳大利亞、印度積極響應;美國加大在南海的軍事活動,印度、日本、英國軍艦跟著增加在南海的軍事存在;美國以安全為由發起的對中國企業華為的封殺行動,“五眼聯盟”國家英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭,以及日本、德國、法國等不同程度跟進;歐盟委員會在新近出臺的對華戰略文件——《歐中關系戰略展望》中,首次將中國描述為歐盟的“系統性競爭對手”……,此類場景層出不窮。勿庸諱言,近年來中國的國際環境硝煙四起、負面因素增多,中國的戰略壓力增大,發展環境出現部分惡化。

  不過,中國在發展過程中展現出的日益上升的綜合實力、國際影響力,認真落實的互惠互利、合作共贏對外政策理念,以及中國發展為世界提供的機會,也同時在應對變化、化解壓力、排除困難中發揮作用。其實,在國際反華硝煙之下,那些有遏制中國意愿的國家中也有不少國家,一方面配合美國對華遏制政策,另一方面也有點不愿與中國完全對立。2012年以來一直采取對華強硬政策的日本政府,2017年后開始調整對華政策,做出改善對華關系的姿態,持續惡化的中日關系開始出現轉圜。不斷拉高與中國競爭強度的印度,仍然保持不愿意與中國發生正面沖突的謹慎態度。盡管遭到美國以及歐洲一些國家的批評,意大利仍然堅持與中國簽署了“共同推進‘一帶一路’建設的諒解備忘錄”,成為第一個簽署這一協議的“七國集團”國家。美國有意納入“印太戰略”的東南亞國家,在與美、日發展關系的同時,繼續與中國保持良好關系。這是當前中國面對的復雜國際環境的另一面。

  如果將兩方面情形加以綜合觀察而不是刻意夸大某一方面,不難發現,美國加大對華遏制力度、中美博弈加劇,無疑惡化了中國的國際環境、增大了中國的戰略壓力,但是,日益強大的中國自身,也具備了前所未有的化解壓力、塑造有利環境的能力。這使得一些對中國發展抱有較深疑慮的國家,有意在中美博弈加劇的大環境中,在一定程度上配合美國牽制中國,但同時,在中美博弈中也基于自身利益、權衡利弊、趨利避害,繼而再做出政策選擇。這正是中國現階段所面對國際環境的突出特點,這樣的國際環境或將伴隨中美博弈持續一段時間。

  二、當前涉臺外交形勢主要特點

  美國強化對華遏制力度,從而導致中美兩個大國博弈升級,由此所造成的國際環境變化,不可避免地會涉及到涉臺外交形勢。在各方面因素綜合作用下,當前涉臺外交形勢總體表現以下特點:

  一是美國全面啟用臺灣棋子,對美涉臺外交斗爭壓力增大。臺灣從來就是美國手中的一張牌,而如何使用則取決于美國對華戰略需要。臺灣在冷戰初期曾被用作圍堵中國第一島鏈中的“不沉的航空母艦”,1970年代前后隨著中美關系改善,臺灣棋子曾一度被封存,冷戰后再被激活。如今,隨著中美博弈升級,美國需要利用臺灣問題給中國制造更多麻煩、牽制中國更多精力,打亂中國實現中華民族復興的戰略部署。在此背景下,臺灣的使用價值上升。特朗普政府上臺以來,美國行政部門、國會、軍方、學界等關于遏制中國的共識,直接投射到涉臺問題上,形成在各個方面共同利用臺灣問題對中國施壓的局面。國會方面,連續通過《臺灣旅行法》《國防授權法》《亞洲再保證倡議法》等多項內容涉及全面提升與臺灣關系的法案。政府方面,不僅做出明確支持臺灣當局的表態,如國務卿蓬佩奧就表示,“美國正著手運用所有工具,阻止中國用外交手段孤立臺灣,《臺灣旅行法》是非常重要的立法,相信未來會看到特朗普政府有更多作為”,國務院亞太副助理國務聊黃之瀚則公開表示“臺灣在‘印太戰略’中非常重要”等。此外,美國還不斷采取具體行動表達對臺灣當局的支持,最新情況是,美國與臺灣成立了一個所謂“印太民主治理咨商”對話機制,并由美國在臺協會臺北辦事處處長酈英杰與臺灣外事部門負責人吳釗燮在臺灣共同宣布此事,此前,支持臺灣參與包括世界衛生大會在內的國際多邊組織活動,對與臺灣當局斷絕官方關系的國家施加壓力等。軍事方面,美艦自2018年7月至2019年3月9個月間,連續6次穿越臺灣海峽。美軍聲稱,此舉是為了彰顯美國對自由開放的印太海域的承諾。智庫學者方面,幾乎一邊倒地呈現支持臺灣、發展美臺關系的聲音。美國戰略暨國際研究中心(CSIS)2018年初發表涉臺報告,建議美國政府“找出協助臺灣新南向政策的做法;協助日本、澳大利亞、印度運用國家資源協助臺灣的新南向政策;繼續協助臺灣加入不需要以主權國家為會員資格的雙邊與多邊國際組織”。其他智庫也有很多類似報告。問題的嚴重性還在于,特朗普在簽署上述國會通過的涉臺法案后,不僅手上的“臺灣牌”數量增加,而且直逼中國政府的容忍底線。這使得對美涉臺外交斗爭保持相當高的強度。

  二是蔡英文當局以為有機可乘,借美之勢,全力謀求“臺獨”國際突破。蔡英文當局上臺后堅持走分裂國家路線,但在祖國大陸強大壓力下,不僅“臺獨”在國際上寸步難行,而且兩岸關系的僵冷、惡化,直接影響島內經濟,引起民眾不滿,蔡英文執政難度持續加大。中美博弈升級、美國加大利用“臺灣牌”牽制中國,被蔡英文當局視為千載難逢的機會,寄望通過在美國對華遏制戰略中扮演特殊角色,獲得美國更大支持,以此抗拒來自祖國大陸的強大壓力、挽救低迷不振的支持度,以及為“臺獨”打開國際通道。蔡英文當局重點在三個方向精心謀劃、積極行動。其一,主動配合美國的“印太戰略”,力爭在其中扮演角色,充當美國遏制中國大陸的特殊工具。其二,進一步推動“新南向政策”,加強與東南亞、南亞國家關系,尋求加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)等,以擺脫對祖國大陸的經濟依賴。其三,繼續炒作參與世界衛生大會等政府間國際組織相關活動,并借助美國開辟其他參與國際活動的渠道,以讓世界看到臺灣的存在,讓臺灣成為“印太地區的臺灣”“世界的臺灣”。蔡英文當局將“臺獨”推向國際的目標與陳水扁當局是一致的,但在策略上更強調順勢、借力和配合,因此比陳水扁當局的“烽火外交”更容易獲得美國的支持和其他西方國家的同情。

  三是國際上的一個中國框架保持穩固、不可撼動。中美博弈加劇特別是美國加大使用“臺灣牌”力度,對涉臺外交產生一定影響在所難免。一些國家借機搭車打“臺灣牌”漁利現象時有發生,比如日本明確表態支持臺灣加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定,印度與臺灣加強就針對中國大陸的情報交流,部分東南亞國家密切與臺灣的經貿文化往來等。還有一些國家應美國要求或配合美國在一些涉臺問題上與美國保持一致,比如支持臺灣參與一些國際組織等多邊領域活動等。但就目前情況看,除美國外,絕大多數國家在臺灣問題上均采取較為謹慎的態度,相關行為并未脫離其承諾的一個中國政策。即便是跟隨美國最緊的日本,也公開拒絕了蔡英文進行臺日安全對話的要求。政府間國際組織方面,即使有美國戮力拉抬,也依然無法改變關于處理臺灣參與問題的既有規定。換言之,有持續增強的綜合國力和國際影響力為后盾,目前以及可預見的未來,沒有任何力量能夠撼動中國政府所堅持的一個中國國際框架。

  三、值得注意的問題

  當前及今后一個時期涉臺外交形勢除了在中美博弈加劇的背景下出現的上述變化外,還有一些值得進一步關注的問題:

  一是美國打“臺灣牌”的節制力下降。一直以來,美國打“臺灣牌”有兩個限制閥,即中美關系的基本狀況,以及不致造成中美兩國在臺海地區發生直接軍事對峙的內斂性克制。因此,數十年來,美國在特定時空環境下根據不同戰略需要打“臺灣牌”,力道有強有弱,也有過幾次較大幅度的擺動,但最終都回調到美國所承諾的一個中國政策基軸上來。但是,現在這兩個限制閥都出現問題。首先,中美關系出現變化,美國對華政策基調從戰略合作轉向戰略競爭,打“臺灣牌”的上限向上浮動,觸動紅線幾率明顯增加。其次,隨著美國對華遏制意圖的加大,保持臺海局勢基本穩定的政策取向,也出現被鼓勵兩岸對抗和制造臺海地區緊張政策取代的趨向。再加上特朗普個人特質以及執政團隊的強烈反華親臺色彩,美國對臺政策正在不斷接近中國政府的一個中國政策底線。這不僅迫使中國增大應對強度,并且升高了由臺灣問題而引發中美沖突的幾率。

  二是美國打“臺灣牌”在雙邊領域的示范效果有限,但在多邊領域的溢出效應不可小視。從目前情況看,涉臺外交難題主要集中于中美關系,而其他國家在臺灣問題上的態度與相關政策并沒有出現大的變化。換言之,美國對臺政策的調整以及處理臺灣問題的相關動作,對絕大多數國家并未產生明顯示范效應。但是,美國對臺灣發展對外關系、擴大參與國際活動的公開支持與協助所產生的影響則不可小視。比如臺灣不承認“九二共識”即失去了參與世界衛生大會、國際民航組織大會等政府間國際組織的前提,但在美國明確表態支持臺灣參與和鼓動其他國家支持的情況下,可能會在國際上升高支持臺灣參與的聲音。特別是美國主導下的多邊國際活動,如“印太經濟對話機制”等,臺灣參與的可能性則明顯升高。

  三是中美博弈主戰場不排除移往臺海地區的可能性。特朗普上臺后,美國有人號稱手上“有一大把牌”對付中國,貿易戰可算是美國打出的第一張牌。但是,從中美貿易談判進展看,美國繼續加碼打貿易摩擦的意愿在下降。原因固然是多方面的,其中之一應該是美國與中國打貿易戰成本過高,對美國經濟的沖擊超出預期。如果美國持續其遏制中國的戰略,勢必會在其他領域加大對華牽制強度,并將會選擇成本更低、成效更明顯的牌對付中國,而“臺灣牌”恰好符合這一特點。可以預期的是,今后一段時間內,美國在臺海地區給中國制造更多麻煩的可能性將大為增加,不排除中美博弈下一個主戰場移往臺海地區的可能性。

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